Instituições políticas e governabilidade: desempenho do governo e apoio legislativo na democracia brasileira Argelina Cheibub Figueiredo Fernando Limongi 1 Versão de junho de 2007, com pequenas alterações em março de 2008. Publicado como capítulo do livro: Carlos Ranulfo (org.), A Democracia Brasileira: Balanço e Perspectivas para o Século 21. Editora da UFMG, 2007, pp. 25-32. Introdução Nosso objetivo neste capítulo é analisar duas experiências do presidencialismo multipartidário no Brasil: os períodos de 1946 a 1964 e pós-1988. A comparação entre esses dois períodos democráticos oferece uma oportunidade, rara nas Ciências Sociais, de avaliar os efeitos de variáveis institucionais específicas no desempenho do governo e no comportamento legislativo. Isto porque a constituição de 1988 reforçou a fragmentação institucional e as forças centrífugas do sistema político brasileiro que vigoravam sob a constituição de 1946; mas por outro lado, alterou significativamente o equilíbrio entre os poderes estabelecido pela constituição democrática anterior, concentrando poder no Executivo. A atual constituição manteve o sistema de separação de poderes, assim como os aspectos centrais da legislação eleitoral e partidária. O sistema de representação proporcional com lista aberta permaneceu como uma característica distintiva do sistema eleitoral. A fragmentação partidária aumentou comparativamente ao regime democrático anterior. 2 Além disso, o federalismo foi fortalecido pelo aumento da capacidade administrativa e fiscal das sub-unidades da federação. 3 Por outro lado, porém, toda a legislação produzida pelos militares para fortalecer o poder legislativo do Executivo foi incorporada pela nova constituição. 4 O Executivo hoje tem fortes poderes legislativos e de agenda. O Congresso por sua vez está organizado internamente de forma a dotar os líderes partidários de extensos poderes para controlar o processo legislativo. O processo decisório na atual democracia brasileira caracteriza-se por um alto grau de delegação de poderes do Congresso para o Executivo e, no interior do Congresso, dos parlamentares para os líderes partidários. 1 Os autores agradecem o valioso e competente auxílio de Andréa Freitas para a organização e gerenciamento dos bancos de dados utilizados no texto. Rafael Freitas Santos, Danilo Medeiros e Samuel Moura coletaram e checaram as bases de dados. O texto é resultado de pesquisa financiada pela Fapesp e CNPq. 2 O número efetivo de partidos na Câmara de Deputados após a eleição de 2002 era de 8,5. Após a eleição de 1962, última eleição do período anterior, este número era de 4,5. 3 Segundo Stepan (2004), o federalismo brasileiro pode ser classificado como o mais “demos-constraining”, ou seja, o que maiores obstáculos anteporia à autoridade central. 4 Deve ser notado que, ao contrário do que se passou em outros países da América Latina e em outros países (a França em 1958 para citar um exemplo), o presidente não exerceu pressão ou mesmo teve um papel importante nestas decisões. Sobre o assunto ver Gomes (2002 e 2006), para uma análise específica do processo de elaboração da Constituição de 1988.